L'Unione europea faccia a faccia con la crisi umanitaria ucraina
L'UE HA PUBBLICATO LINEE GUIDA PER LE GUARDIE DI FRONTIERA NAZIONALI SU COME APPLICARE LE REGOLE DI SCHENGEN E HA ATTIVATO LA DIRETTIVA SULLA PROTEZIONE TEMPORANEA, SPIEGANO FULVIA RISTUCCIA E MARCO GERBAUDO, FELLOW DEL BLEST IN DUE DIVERSI CONTRIBUTIdi Fulvia Ristuccia e Marco Gerbaudo, PhD Candidates e fellow del BLEST Bocconi
Il 24 febbraio, l'Ucraina è stata invasa dalle forze armate russe. Più di vent'anni dopo la guerra civile nei Balcani, la guerra è tornata sul suolo europeo. Di fronte a questa sfida straordinaria, l'Unione europea (UE) ha mostrato una proattività forse inaspettata, imponendo sanzioni alla Russia e fornendo sostegno militare all'Ucraina.
Il conflitto ha provocato una crisi umanitaria di proporzioni senza precedenti nell'Europa del secondo dopoguerra. In meno di due settimane, più di 2 milioni di persone sono fuggite dall'Ucraina per trasferirsi nei paesi confinanti, la maggior parte dei quali sono Stati membri dell'UE (SM). La Commissione europea stima che l'afflusso di sfollati potrebbe raggiungere i 6,5 milioni. In confronto, ci è voluto un anno per raggiungere un milione di arrivi durante la "crisi migratoria" del 2015.
L'UE affronta ancora una volta la questione dell'accoglienza nei suoi confini di sfollati che fuggono dalla guerra. Eppure, la guerra oggi è alle porte dell'UE e quest'ultima intrattiene con l'Ucraina una relazione che si è rafforzata nel tempo. Come è noto, in passato l'UE non si è dimostrata particolarmente capace di rispondere in modo rapido, né tanto meno umano, alle crisi migratorie. Nel 2015, la guerra in Siria - che ancora oggi rappresenta una delle più gravi catastrofi umanitarie della storia - ha provocato la fuga di milioni di persone verso l'Europa in viaggi pericolosi per la vita, in assenza di qualsiasi allentamento del controllo delle frontiere o della creazione di corridoi umanitari. Questa crisi ha sfidato profondamente la capacità dell'UE di attivare meccanismi di solidarietà tra gli Stati membri e - soprattutto - di essere all'altezza dei suoi standard in termini di protezione della vita umana.
Nel contesto dell'attacco russo all'Ucraina, l'UE e i suoi Stati membri sembrano aver reagito in un modo che ha colto di sorpresa la maggior parte di coloro che studiano la politica e il diritto migratorio dell'UE. Per esempio, la Polonia, che negli ultimi mesi ha rifiutato di ammettere i migranti che passavano attraverso la Bielorussia - una condotta con conseguenze tragiche su coloro che sono stati lasciati fuori al freddo tra i due paesi - sta ricevendo più di centomila persone al giorno in fuga dall'Ucraina. Per far fronte a questo massiccio afflusso di persone, soprattutto donne e bambini, dato che agli uomini ucraini tra i 18 e i 60 anni è vietato partire, l'UE (e i suoi Stati membri) hanno dovuto fare marcia indietro rispetto alla loro precedente prospettiva sul controllo delle frontiere e l'asilo e ripensare l'approccio che emerge dal Nuovo Patto sulla Migrazione e l'Asilo.
Ci sono due strumenti principali messi in campo dall'UE per affrontare le implicazioni migratorie della crisi umanitaria ucraina: l'adozione di linee guida per le guardie di frontiera nazionali su come applicare le regole di Schengen in questo contesto eccezionale e l'attivazione della direttiva sulla protezione temporanea.
Che impatto ha la crisi umanitaria sulla politica delle frontiere esterne dell'Ue?
Di Fulvia Ristuccia
Nello spazio Schengen, che comprende la maggior parte degli Stati membri dell'UE (SM) e alcuni Stati non UE, in linea di principio, i controlli alle frontiere interne sono aboliti. La creazione di un unico spazio interno di circolazione senza ostacoli ha comportato un trasferimento dei controlli di frontiera verso la frontiera esterna, che è diventata una frontiera comune dell'UE, e un certo grado di centralizzazione e standardizzazione delle condizioni di ingresso e della gestione dei controlli. In questo contesto, la frontiera tra Polonia, Slovacchia, Ungheria e Romania, da un lato, e Ucraina, dall'altro, è una frontiera esterna comune dell'UE.
Al fine di trovare un equilibrio tra la facilitazione dell'uscita dal territorio ucraino verso paesi più sicuri e la necessità di salvaguardare la sicurezza e prevenire la migrazione illegale nell'intera area Schengen, la Commissione ha adottato alcune linee guida per le guardie di frontiera nazionali su come applicare le regole di Schengen in questo contesto eccezionale.
Gli Stati membri dell'UE che fanno parte di Schengen o sono candidati a diventare paesi Schengen sono tenuti ad applicare il Codice delle frontiere Schengen (SBC) che prescrive che gli Stati membri verifichino accuratamente l'identità di coloro che attraversano i confini e assicurino che solo coloro che soddisfano i requisiti di ingresso siano autorizzati ad entrare nell'area Schengen. L'obiettivo delle linee guida è quello di allentare i controlli alle frontiere per portare in salvo il più rapidamente possibile tutti coloro che fuggono dall'Ucraina ed evitare le code, che possono mettere in pericolo la sicurezza di coloro che cercano di entrare nell'UE. A questo proposito, le linee guida elencano i criteri per identificare chi può essere soggetto a controlli di frontiera allentati o assenti (tra cui la vulnerabilità della persona, il tipo di documento che possiede, la cittadinanza dell'UE, ecc.) Tuttavia, in caso di dubbio sull'identità della persona che attraversa la frontiera o quando la persona può rappresentare una minaccia per la sicurezza, si applicano le regole normali.
Sempre al fine di evitare code alle frontiere, la Commissione ha esortato gli Stati membri a creare nuovi punti di ingresso temporanei, quando i punti di ingresso ufficiali sono sommersi o bloccati. Le linee guida incoraggiano inoltre gli Stati membri a far entrare prima gli sfollati e poi a condurre controlli più approfonditi sull'identità e sui requisiti di ingresso in luoghi più sicuri, lontani dal confine effettivo con il territorio ucraino.
Per quanto riguarda i requisiti legali per l'ingresso, l'acquis di Schengen stabilisce regole comuni in relazione ai visti per soggiorni di breve durata (meno di 90 giorni). Quando il visto è necessario - che non è il caso dei paesi che beneficiano di un'esenzione dal visto, come l'Ucraina - deve essere richiesto prima del viaggio. Secondo le regole uniformi sui visti, se un cittadino di un paese terzo (TCN) intende rimanere nell'UE per più di 90 giorni per motivi diversi dal soggiorno di breve durata, deve chiedere un visto diverso dal visto Schengen di breve durata. In particolare, gli individui non possono usare il visto Schengen per viaggiare nell'UE per chiedere asilo: per chiedere asilo si dovrebbe già essere nel territorio dell'UE. Questo ha reso le cose molto complesse per i siriani in fuga dalla guerra, perché non è stato possibile creare corridoi umanitari permettendo ai siriani di entrare legalmente nell'UE tramite un visto Schengen e chiedere asilo una volta nell'UE, ma dovrebbe essere meno problematico nel caso di chi fugge dall'Ucraina. Infatti, i cittadini ucraini possono entrare senza visto, mentre gli Stati membri possono autorizzare l'ingresso per motivi umanitari di cittadini di paesi terzi non ucraini che risiedevano in Ucraina anche se non sono in possesso di un visto valido. Una volta autorizzato il loro ingresso, il loro diritto di soggiorno sarà soggetto alle regole ordinarie o alle DPT, a seconda del loro status. Per i cittadini di paesi terzi che non beneficiano della protezione della DPT e che non possono rimanere nell'UE per altri motivi, il visto umanitario mira a garantire il loro ritorno nel paese d'origine.
Al contrario, secondo le linee guida, gli Stati membri dovrebbero incoraggiare i movimenti secondari dei cittadini ucraini verso gli Stati membri in cui hanno amici o familiari. A tal fine, i cittadini ucraini sono autorizzati a spostarsi nell'UE anche quando i loro documenti sono scaduti o non sono validi per viaggiare. La Commissione incoraggia gli Stati membri a non sanzionare i vettori - che sono normalmente responsabili del controllo della validità dei documenti di viaggio - che imbarcano passeggeri ucraini senza documenti validi, specialmente quando viaggiano verso o da uno Stato membro in cui sono ancora in atto controlli alle frontiere interne, o perché tali Stati membri non fanno ancora parte di Schengen o perché hanno temporaneamente reintrodotto i controlli alle frontiere interne.
Infine, ma non meno rilevante, le linee guida prevedono un allentamento dei controlli sugli effetti personali e sugli animali domestici. Sembra appena ragionevole che coloro che fuggono dalla guerra possano portare con sé, nelle condizioni più agevoli possibili, i loro effetti personali e i loro animali per ridurre al minimo il trauma dello spostamento e facilitare la loro vita nell'UE.
Queste misure sono deroghe temporanee alle procedure ordinarie e la loro efficacia è ancora soggetta all'attuazione interna e ad una certa discrezionalità delle autorità nazionali. Tuttavia, dimostrano un cambio di direzione rispetto al Nuovo Patto sulla Migrazione e l'Asilo. Quest'ultimo è basato su un approccio preventivo che favorisce lo screening pre-ingresso per le persone che sono entrate irregolarmente nell'UE, soprattutto quando si verifica un afflusso massiccio di persone a causa di una crisi migratoria, e questo crea una finzione legale che non si è entrati nell'UE fino a quando la procedura di frontiera è finita e l'individuo è autorizzato ad entrare. Al contrario, le linee guida sono lodevolmente basate su un meccanismo per il quale si mettono prima le persone in sicurezza e poi si conducono i controlli di immigrazione e sicurezza.
L'ue è pronta a gestire un afflusso massiccio di sfollati?
Di Marco Gerbaudo
Il 2 marzo la Commissione ha proposto l'attivazione della direttiva sulla protezione temporanea. La direttiva è stata approvata nel 2001 per fornire protezione immediata in caso di afflusso massiccio di sfollati. Finora non è mai stata attivata. La direttiva garantisce ai suoi beneficiari un permesso di soggiorno e una serie di diritti tra cui l'accesso al lavoro, all'alloggio, all'assistenza sociale, alle cure mediche, all'istruzione e al ricongiungimento familiare.
La Commissione ha presentato l'attivazione della direttiva come una soluzione win-win. Per le persone che fuggono dall'Ucraina, la protezione temporanea assicura un'assistenza immediata, avendo uno status dichiarativo e garantendo un riconoscimento collettivo: la protezione è automaticamente concessa a tutti coloro che rientrano in una delle categorie elencate di seguito. Inoltre, la protezione temporanea prevede più diritti e garanzie rispetto allo status di richiedente asilo, per il quale l'accesso al mercato del lavoro può essere rinviato per qualche tempo dopo la presentazione della domanda e il ricongiungimento familiare non è accessibile fino al riconoscimento della protezione internazionale. Per gli Stati membri, la protezione temporanea ha lo scopo di evitare che i loro sistemi di asilo siano sommersi da domande. Sulla base dei dati relativi alla crisi di Crimea del 2014, la Commissione prevede che circa il 50% delle persone in fuga dall'Ucraina farebbe domanda d'asilo se non venisse fornita un'alternativa. La protezione temporanea è una tale alternativa, che fa guadagnare agli Stati membri il tempo necessario.
Il 3 marzo, il Consiglio dell'UE ha approvato all'unanimità la proposta della Commissione, e la decisione di attuazione (DPT) è entrata in vigore il giorno dopo. La DPT ha una durata di un anno e, a meno che la Commissione non proponga diversamente, è prorogata automaticamente per un anno. In seguito, la Commissione può proporre un'ulteriore estensione di un anno.
Il campo di applicazione personale della DPT copre tre categorie di sfollati:
a) Cittadini ucraini;
b) Cittadini di paesi terzi (TCN) che risiedono legalmente e a lungo termine in Ucraina o che non possono tornare nel loro paese d'origine (per esempio, rifugiati);
c) I familiari delle persone di cui ai punti (a) e (b).
La DPT propone, ma non obbliga, gli Stati membri a estendere la protezione ai cittadini di paesi terzi che risiedono per un breve periodo in Ucraina, come gli studenti. Il campo di applicazione personale è ulteriormente limitato nel tempo: per ottenere la protezione, le persone non solo devono rientrare in una delle categorie summenzionate, ma devono essere fuggite dall'Ucraina il 24 febbraio 2022 o dopo. Tuttavia, la DPT invita gli Stati membri a includere coloro che sono fuggiti dall'Ucraina non molto tempo prima di tale data o che erano nell'UE poco prima di essa (ad esempio, in vacanza). Infine, le persone che non rientrano nel campo di applicazione della DPT sono autorizzate ad entrare nell'Unione per motivi umanitari per tornare in sicurezza nel loro paese d'origine.
Non c'è una disposizione esplicita su come l'afflusso di massa dovrebbe essere ridistribuito tra gli Stati membri: spetta agli sfollati scegliere lo Stato membro di destinazione. Essendo l'Ucraina un paese senza visto, i suoi cittadini hanno sempre goduto di 90 giorni di viaggio gratuito all'interno dell'area Schengen. In questo periodo, ci si aspetta che gli ucraini sfollati si spostino nello Stato membro in cui vogliono risiedere. Questo meccanismo però non si applica a quei cittadini di paesi terzi che rientrano nel campo di applicazione della DPT ma sono cittadini di un paese non esente da visto: dovranno richiedere una protezione temporanea nel primo stato di arrivo? O riceveranno un visto per spostarsi nell'UE?
Con la DPT, lo status giuridico della (maggior parte degli) sfollati che arrivano in Ucraina è coperto nel breve termine. La sfida è come affrontare l'emergenza nel lungo periodo. La speranza inespressa è che con la fine della guerra, comunque vada, gli sfollati tornino a casa. In ogni caso, una volta terminato il periodo di protezione, i beneficiari avranno due possibilità: chiedere asilo nell'UE, possibilità disponibile in qualsiasi momento anche durante la protezione temporanea, o affrontare il rimpatrio.
La DPT è una dimostrazione senza precedenti di unità europea in un campo delicato come la migrazione. La decisione è in netto contrasto con la reazione dell'UE alle recenti crisi migratorie, come in Bielorussia e in Turchia, dove i migranti in arrivo sono stati definiti "attacchi ibridi" alla sicurezza dell'Unione. La decisione si discosta anche notevolmente dal Nuovo Patto sulla Migrazione e l'Asilo, che includeva una proposta della Commissione di abrogare la direttiva sulla protezione temporanea in quanto "non risponde più alla realtà attuale degli Stati membri". La protezione collettiva e immediata della DPT si scontra con il processo multistrato e macchinoso di accoglienza e gestione della migrazione proposto nel Nuovo Patto. L'enfasi sull'accoglienza e la protezione di chi ha bisogno della DPT è sostituita nel Nuovo Patto da procedure di screening alla frontiera, durante le quali la persona fisicamente presente sul territorio dell'UE non è legalmente considerata sul suolo europeo e dall'enfasi sulla necessità di procedure di ritorno rapide ed efficienti. Infine, il ritorno della "cultura dell'accoglienza" negli Stati membri non si riflette nel Nuovo Patto, dove la solidarietà intra-statale è annacquata in un insieme di "contributi di solidarietà" che concettualizzano la migrazione come un onere, dando priorità alla prevenzione dei movimenti secondari e concentrandosi nuovamente sul ritorno.
La crisi ucraina ha costretto l'UE a modificare il suo processo di riforma della politica migratoria europea. Nonostante le sue caratteristiche uniche, questa crisi umanitaria potrebbe fornire lo slancio per cambiare in meglio la politica migratoria dell'UE?
