Il decreto semplificazioni si fa in tre

TENSIONE ALLA REALIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI, RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E MISURE IN FUNZIONE DEI PILASTRI DEL PNRR: DIGITALIZZAZIONE E TRANSIZIONE ENERGETICA. SONO QUESTI I PROFILI FONDAMENTALI DEL DL IN DISCUSSIONE ALLA CAMERA

di Miriam Allena, Professore Associato di Diritto amministrativo, Universita' Bocconi

Il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 è un provvedimento ambizioso che mira a semplificare le regole in vista della realizzazione degli obiettivi del Pnrr, Piano nazionale di ripresa e resilienza, e del Pniec, Piano nazionale integrato per l’energia e il clima 2030. Con tale testo normativo vengono poste le basi di sistema e sono avviate alcune fra le principali riforme necessarie per la corretta attuazione degli interventi del Pnrr che dovrebbero guidare la rinascita economica e sociale del Paese.  
 
Il decreto si compone di due parti fondamentali: la prima parte è volta a ridisegnare la governance per l’attuazione del Pnrr prevedendo una struttura tripartita tra Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’economia e delle finanze e amministrazioni centrali. La Presidenza del Consiglio dei Ministri è posta al vertice di tale struttura - in linea con quanto previsto dall’art. 95 Cost. - e assicura l’unità dell’indirizzo politico nella gestione del piano attraverso un apparato composto di una Cabina di regia a “composizione variabile” (nel senso che alla stessa prendono parte di volta in volta i Ministri, le Regioni e le Province autonome interessate), un organo di consultazione con le parti sociali e una unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione.   
 
La seconda parte del decreto interviene sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi: oltre a ritoccare in parte la legge n. 241 del 1990 (ossia, la legge generale sul procedimento amministrativo) con norme che incidono (rafforzandolo) sul silenzio assenso e sull’annullamento d’ufficio, il decreto si occupa, tra l’altro, di procedimenti in materia ambientale e per la promozione dell’economia circolare, di procedimenti in materia di energie rinnovabili, di appalti pubblici, di urbanistica ed edilizia per agevolare la rigenerazione urbana e l’efficienza energetica.  
 
Si tratta dunque di un testo che ha uno spettro di intervento molto ampio e articolato, ma al suo interno sono ben enucleabili almeno tre profili fondamentali.  
 
In primo luogo, vi è una tensione fortissima verso la realizzazione degli interventi: ciò si vede bene nelle previsioni relative al superamento dei silenzi, dei dissensi (art. 13), delle inerzie (art. 12); ma anche nelle norme che modificano la disciplina del subappalto (art. 49) o quella dell’appalto integrato (art. 48) per consentire una rapida ed efficiente realizzazione delle infrastrutture e delle opere legate al Pnrr. Queste previsioni, in chiaroscuro, evidenziano anche alcuni dei problemi classici dell’amministrazione italiana: l’indolenza, i ritardi, l’inerzia (spesso indotta dalla “paura della firma”,  peraltro già arginata con il d.l. 76/2020), i formalismi che rallentano. Eppure, il perimetro dell’azione amministrativa non è ridotto, ma anzi - ed ecco il secondo profilo - emerge un ruolo rafforzato per l’amministrazione e per il diritto amministrativo con il suo corredo di garanzie: la pubblica amministrazione diviene il perno essenziale per la gestione dei fondi europei. Il terzo profilo è la funzionalizzazione di queste misure di semplificazione e di accelerazione ai due pilastri essenziali del Pnrr: vale a dire, la digitalizzazione e la transizione energetica.  
 
Le sfide che si prospettano sono molte, mi limito a citarne due: come si potranno costruire le grandi opere necessarie per il rilancio economico del Paese e triplicare in meno di dieci anni la potenza installata di energia elettrica rinnovabile senza sacrificare i beni collettivi (l’ambiente, il paesaggio) che vogliamo tutelare? A maggior ragione, come si farà, in tale contesto, a rendere celeri i processi decisionali e a ridurre il numero dei soggetti che devono provvedere?  
È evidente allora che il decreto semplificazioni bis - in esame alla Camera ai fini della conversione in legge che dovrà avvenire entro fine luglio - è solo un tassello di una strategia più ampia: le regole in esso contenute, da sole, non ci faranno conseguire gli obiettivi del Pnrr.  
 
Tuttavia, sarebbe anche sbagliato sottovalutare il rilievo di questo provvedimento perché sono le buone norme, lo sappiamo, a creare le condizioni di sistema per consentire il cambiamento. In questo senso, riforme amministrative di settore quali quelle contenute nel decreto semplificazioni costituiscono un primo essenziale tassello e, se davvero attuate, potranno accompagnare la digitalizzazione e la transizione ecologica, così come gli altri obiettivi del Pnrr, contribuendo in modo determinante alla loro realizzazione.