Il blocco dell'esportazione dei vaccini da parte dell'Unione europea e i suoi effetti nel mondo globalizzato
IL PRIMO E UNICO STATO AD AVERLO EFFETTUATO, FINORA, E' STATA L'ITALIA. MA SI TRATTA DAVVERO DI UNO STRUMENTO EFFICACE E QUALI SONO I SUOI POSSIBILI EFFETTI?di Paola Mariani, professore associato di diritto internazionale
Anche per i vaccini, come era stato per i dispositivi di protezione individuale nella prima ondata del Covid 19, l’Unione europea si è mossa per dotare gli Stati membri di uno strumento per il controllo delle esportazioni. In generale, l'esportazione di prodotti dall'Unione verso paesi terzi non può essere soggetta ad alcuna restrizione quantitativa, come stabilito dall'articolo 1 del regolamento 2015/479 che instaura un regime comune applicabile alle esportazioni. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 5 del suddetto regolamento, la Commissione, al fine di prevenire o porre rimedio alla carenza di prodotti essenziali e «laddove gli interessi dell'Unione richiedano un intervento immediato», può subordinare l'esportazione dei prodotti essenziali ad autorizzazione all'esportazione. Utilizzando questa base giuridica, la Commissione ha adottato due regolamenti di esecuzione temporanei che subordinano l’esportazione di vaccini contro il COVID-19, e delle sostanze attive utilizzate per fabbricarli, alla presentazione di un’autorizzazione di esportazione. L’autorizzazione viene rilasciata dagli Stati membri dove si producono i vaccini e i principi attivi, previa consultazione con la Commissione. Al primo regolamento adottato il 30 gennaio 2021 per una durata di sei settimane ne è seguito un secondo entrato in vigore il 13 marzo e che si applicherà fino al 30 giugno 2021.
Il primo, e ad oggi l’unico, Stato europeo a negare l’autorizzazione all’esportazione di vaccini in paesi terzi è stata l’Italia, che ad inizio marzo ha bloccato un carico di 250.000 dosi per l’Australia. Il regolamento si basa sul principio che le autorizzazioni dovrebbero normalmente essere concesse, salvo che l’interesse dell’Unione sia in gioco. Ma quando l’interesse dell’Unione può essere danneggiato dall’esportazione dei vaccini in Stati terzi ? Il regolamento e le linee guida per la sua applicazione rilasciate il 30 marzo scorso hanno stabilito le condizioni richieste che giustificano il rifiuto dell’autorizzazione.
In primo luogo, solo le esportazioni di vaccini contro il COVID-19 oggetto di accordi preliminari di acquisto (APA) con l’Unione sono subordinate a un’autorizzazione preventiva. Gli APA sono uno strumento con il quale la Commissione ha anticipato una parte dei costi iniziali sostenuti dai produttori di vaccini in forma di acconto sui vaccini che poi sarebbero stati acquistati dagli Stati membri. Gli APA sono stati siglati prima che i vaccini ottenessero l'autorizzazione all'immissione in commercio e costituiscono un finanziamento pubblico della ricerca da parte dell’Unione europea che ha consentito lo sviluppo di vaccini contro il Covid 19 in tempi record. Ad oggi, la Commissione ha sottoscritto APA con sei multinazionali del farmaco (AstraZeneca, Sanofi-GSK, Janssen Pharmaceutica NV, BioNtech-Pfizer, CureVac e Moderna), per assicurare ai cittadini dell’Unione un approvvigionamento di 2,6 miliardi di dosi sulle prime dosi prodotte.
Come sappiamo il sistema degli APA ha subito degli intoppi. In particolare AstraZeneca sembra avere dato la priorità alle consegne ad altri Stati, in primis il Regno Unito, venendo meno all’impegno vincolante di rispettare i termini di consegna con molti Stati membri dell’Unione, tra cui l’Italia.
Ma la domanda che dobbiamo porci è se l’eventuale blocco delle esportazioni sia uno strumento efficace e quali sono gli effetti collaterali di un suo ricorso, specie se massiccio. Gli aspetti controversi sono molti, ma su tre in particolare occorre una maggiore riflessione. Il primo, riguarda l’utilizzo di uno strumento che va a colpire i rapporti commerciali tra Stati per ottenere la corretta esecuzione di contratti stipulati con imprese private e dell’impatto in generale sulle relazioni con gli Stati colpiti. Il caso del Regno Unito è emblematico e la guerra dei vaccini con Londra rischia di avere un effetto negativo ben più ampio, considerato il difficile avvio delle relazioni bilaterali UE/UK. Secondo, nel contesto europeo la produzione farmaceutica, e il vaccino non fa eccezione, non è localizzabile in un unico Stato e attualmente nemmeno l’Unione con i suoi 27 Stati membri è autosufficiente nella produzione dei vaccini. Le supply chains vaccinali coinvolgono Stati membri e Stati terzi. Un uso politico del blocco delle esportazioni, senza un’attenta riflessione sulle conseguenze commerciali, potrebbe portare a contromisure da parte di Stati terzi dannose sul fronte sia dei vaccini, sia di altri dispositivi e medicinali essenziali per combattere il Covid 19. Infine, il protezionismo sui vaccini finisce per danneggiare i Paesi più poveri. Infatti, nonostante il regolamento escluda dalla necessità di autorizzazione l’esportazione di vaccini per motivi umanitari e nel quadro della cooperazione internazionale, ci si può aspettare che l’Australia, ad esempio, compensi la mancata fornitura del vaccino riducendo le esportazioni verso i Paesi più poveri.
L’esito della “guerra dei vaccini” sarà determinante per le future relazioni internazionali. Se si vuole che da questa pandemia ne esca un mondo più equo e sostenibile tutti devono avere accesso al vaccino e non solo i cittadini dei paesi più ricchi.
Paola Mariani, ‘The EU Market in Times of a Global State of Emergency: Internal and External Trade Barriers in the Age of Pandemics’. Legal Issues of Economic Integration 48, no. 1 (2021): 5–18.
